Конституционное развитие Турции в XXI веке

Турецкая Республика вступила в XXI век в довольно специфическом состоянии. Это относится как к политической системе общества, так и к конституционной модели организации государственной власти.

Действовавшая в тот период редакция конституции 1982 года (с поправками от 23.07.1995 года), согласно своей преамбуле базировалась на идеологии кемализма («Шесть стрел» основателя республики Кемаля Ататюрка), важное место среди которых занимали национализм, этатизм и лаицизм (светский характер государства), и закрепляла режим унитарной парламентской республики с непривычно значимой политической ролью армейского руководства.

Генерал Ахмет Кенан Эврен — организатор государственного переворота 12 сентября 1980 года, инициатор принятия конституции Турции 1982 года, президент Турции в 1982—1989 годах. В 2014 году решением суда разжалован в рядовые и приговорён к пожизненному заключению. Фото: AFP / GETTY IMAGES

Главой государства являлся избираемый парламентом президент, исполнявший, в основном, представительские и координационные функции и обладавший минимальными властными полномочиями (не имея по ст. 88 даже права законодательной инициативы). При этом ст. 101 Конституции запрещала одному и тому же лицу дважды избираться на пост президента, а также требовала, чтобы действующий президент не состоял ни в одной из политических партий.

Тем самым, президент фактически отстранялся от участия в политической деятельности, оставаясь фигурой технократической. Центр власти был сосредоточен в однопалатном турецком парламенте (Великий национальный меджлис в составе 550 депутатов), который, помимо осуществления законодательных полномочий, избирал президента (ст. 101), осуществлял контроль за деятельностью Совета министров, подтверждал вынесенные судами смертные приговоры, принимал решение об объявлении войны (ст. 87).

В случае временного отсутствия президента его обязанности исполнял спикер парламента (ст. 106). Формально состав Совета министров формировался президентом из депутатов парламента и утверждался парламентом в течение недели (ст. 109–110). Фактически правительство формировалось партией, получившей парламентское большинство на последних выборах [3, с. 22]. На протяжении 90-х годов у власти находились правоцентристы из партий «Анаватан» («Отечество») и «Догру Йол» («Верный путь» – её основатель С. Демирель в 1993–2000 гг. занимал пост президента Турции), проводившие последовательную политику либерализации турецкой экономики [3, с. 26–27].

Президента Турции Сулейман Демирель (слева) во время встречи с президентом США Биллом Клинтоном в Овальном кабинете Белого дома в 1996 году. Фото: L. Mark / UPI

Особое место в системе органов государственной власти занимал Совет национальной безопасности (СНБ), являвшийся основным конституционным рычагом турецкой армии, позволявшим ей принимать активное участие в управлении государством. Согласно ст. 118 Конституции, СНБ возглавлялся президентом Турции и состоял из премьер-министра, начальника Генштаба армии, министра национальной обороны, министра внутренних дел, министра иностранных дел, командующих родами войск и жандармерией.

Организацией деятельности СНБ руководил Генеральный секретариат, правовой статус СНБ регулировался специальным законом, принятым в 1983 г., согласно которому, Совет министров обязан был в первую очередь рассматривать решения СНБ, касающиеся «сохранения, существования и независимости государства, целостности и неделимости страны, обеспечения мира и безопасности общества» (то есть, практически любые решения СНБ), а Генеральный секретариат СНБ имел обширные полномочия и контролировался начальником Генштаба армии.

Очень скоро СНБ стал высшим органом военного контроля за гражданским правительством, позволяя армии оперативно влиять на происходящие в Турции политические процессы. Определяющее значение в этой системе имела идеологическая составляющая политической роли армии. Именно турецкая армия (прежде всего, высшее офицерство) являлась и является основным носителем и гарантом верховенства идей кемализма, и в первую очередь, принципа лаицизма [1, с. 43; 3, с. 47].

Именно для сохранения светского «кемалистского государства» армия использовала созданную ею же конституционную схему управления, посредством которой могла через подконтрольную ей судебную систему влиять на формирование состава парламента, отстраняя от участия в выборах политические силы, заподозренные в излишних симпатиях к исламизму. К концу ХХ в., однако, армии стало всё сложнее решать поставленную перед ней задачу, поскольку разразившийся экономический кризис всё больше содействовал росту популярности партий исламистского толка.

Идеологом турецкого «политического ислама» или «исламизма мягкого толка» стал Неджметтин Эрбакан, лидер партии «Рефах» («Благоденствие»), возглавивший в июле 1996 г. коалиционное правительство и инициировавший ряд реформ исламистской направленности, в частности, отмену существовавшего с 1925 года запрета на ношение хиджаба в государственных и учебных заведениях. Уже в июне 1997 г. под давлением армии и президента правительство Эрбакана ушло в отставку. В январе 1998 г. Конституционный суд (КС) запретил деятельность партии «Рефах» (один из её лидеров мэр Стамбула Реджеп Эрдоган был осуждён на 4 месяца тюрьмы за пропаганду исламизма). Взамен «Рефах» была создана партия «Фазилет» («Добродетель»), занявшая 3-е место на парламентских выборах 1999 г.

Премьер-министр Турции Неджметтин Эрбакан (в центре) поднимает вверх руки участников выборов на пост мэра Стамбула 1996 года. Слева: бывший мэр Нуреттин Сёзен, справа: победитель выборов Реджеп Тайип Эрдоган. Фото: www.milligazete.com.tr

В мае 2001 г. партия «Фазилет» была распущена КС по тем же основаниям, что и «Рефах». Новая происламистская партия, созданная в июле на базе двух предыдущих, получила название «Справедливость и Развитие» (ПСР) и была возглавлена Р. Эрдоганом. Отказавшись от прямой исламистской риторики, заявив об опоре на консервативные ценности и поддержав идею вступления Турции в Евросоюз, партия одержала победу (34,3%) на парламентских выборах 2002 г. и муниципальных выборах 2004 г. (43,4%) [2, с. 71–73]. В ноябре 2002 г. Совет министров возглавил ставленник ПСР Абдуллах Гюль, в марте 2003 – сам Р. Эрдоган.

Вслед за изменением политической реальности неминуемо начался процесс изменения конституционной модели Турции, благодаря противодействию армии растянувшийся на полтора десятилетия. Направление и содержание конституционной реформы, по большей части, были предопределены внутрипартийными целями и задачами правящей ПСР. Анализ прошедших конституционных преобразований позволяет с определённой долей условности выделить два основных направления реформы. Первое направление, реализованное на начальном этапе (2003–2010 гг.), основной своей задачей имело вытеснение турецкой армии из сферы политики и полное подчинение её гражданскому правительству.

Другой немаловажной задачей стало переформатирование кемалистской судебной системы (особенно высших органов судебной власти), идеологически близкой к армейскому руководству и активно содействовавшей армии в отстранении исламистских и иных «неблагонадёжных» партий от участия в управлении государством. Вторым направлением, реализованным, по большей части, на втором этапе реформ (2011–2017 гг.), стало конституционное преобразование уже смешанной модели Турецкой республики в республику президентскую.

Представляется, что правящая партия решила тем самым две основные задачи: во-первых, существенно усилила свои властные возможности для подавления сопротивления политических и идеологических противников и успешной реализации своих партийных установок в масштабах всего турецкого общества. Во-вторых, ПСР, всё более превращающейся в партию вождистского типа, формально законным способом удалось обеспечить своему лидеру Р. Эрдогану такой уровень могущества во главе Турецкого государства, каким обладал лишь сам Ататюрк.

Карикатура, образно изображающая ограничение Р. Т. Эрдоганом демократических институтов Турции. Источник: www.reddit.com

На рубеже веков своеобразной idée fixe турецкого руководства (в том числе, армейского) стала идея вступления Турции в Евросоюз, что требовало серьёзных конституционных преобразований. Ещё до прихода ПСР к власти, законом № 4709 от 03.10.2001 г., в целях приведения законодательства Турции в соответствие с Европейской конвенцией по правам человека были внесены изменения в 29 статей конституции, 25 из которых относились к Части II «Основные права и обязанности». Внесённые этим актом изменения в ст. 118 Конституции, обеспечившие большинство мест в СНБ представителям правительства, а не армии (в состав СНБ дополнительно вошли министр юстиции и помощники премьер-министра), запустили процесс отстранения армии от управления государством.

Отныне решения СНБ потеряли первоочередное значение для Совета министров, приобретя ограниченно-рекомендательный характер. В течение 2003 г. были приняты изменения в закон об СНБ, почти полностью лишившие этот орган возможности влиять на политические процессы и поставившие его под гражданский контроль [1, с. 45–46]. Армейское руководство, последовательно выступавшее за вступление Турции в ЕС, не сразу поняло, что условием этого является полный уход армии из сферы политической власти. Тем самым, армия по собственной воле попала в «евроловушку», чем с успехом воспользовалась ПСР [2, с. 73].

Законом № 5170 от 07.05.2004 г. в конституцию были внесены поправки, запустившие реформу судебной системы. Основными нововведениями здесь стали полная отмена смертной казни (ст. 38), признание примата норм международных соглашений в области прав человека над нормами национального законодательства (ст. 90) и, что самое главное, упразднение подконтрольных армии судов государственной безопасности, рассматривавших дела о преступлениях против целостности государства, установленного порядка управления и национальной безопасности (отмена ст. 143).

Одновременно начинается реформа избирательного законодательства: Законом № 5551 от 13.10.2006 г. минимальный возраст для избрания в парламент, установленный ст. 76, снижается с 30 до 25-ти лет. Следующие изменения в этой сфере были одобрены гражданами на референдуме 21.10.2007 г.: отныне президент Турции избирался не парламентом, а населением посредством прямых выборов, срок его полномочий сокращался с 7 до 5-ти лет, но при этом одно лицо могло быть избрано президентом уже не единожды, а не более двух раз; срок полномочий парламента сокращался с 5 до 4-х лет. 09.02.2008 г. ПСР провела закон № 5735 о внесении поправок в статьи 10 и 42 Конституции, формальное содержание которых о равенстве в сфере образования фактически позволяло снять запрет на ношение в вузах мусульманских головных уборов.

Многотысячный митинг протеста против политики Р. Эрдогана, противоречившей идеологии кемализма, прежде всего, принципу светского характера государства (лаицизма). Стамбул, 29 апреля 2007 года. Фото: Reuters

Очередная «битва за хиджаб» чуть не привела ПСР к политической гибели: 14 марта Главный прокурор Высшего кассационного суда А. Ялчынкая в порядке ст. 69 Конституции возбудил дело о роспуске ПСР, ставшей «центром действий против светских устоев государства», и запрете на 5 лет заниматься политикой 71-му функционеру ПСР, среди которых указывались президент Турции А. Гюль и премьер Р. Эрдоган. Обвинительное заключение было направлено на рассмотрение КС. 05 июня КС приостановил действие закона № 5735 (полностью закон отменён КС в 2012 г.).

30.07.2008 г. КС вынес своё решение: 6 из 11 судей высказались за окончательный роспуск ПСР, 4 – только за сокращение финансирования партии. Для квалифицированного большинства, необходимого для роспуска партии, не хватило одного голоса. Единственным, кто проголосовал против роспуска ПСР, был председатель КС Хашим Кылыч, чей голос и спас партию. ПСР вынесли предупреждение и вдвое сократили финансирование из бюджета.

Председатель Конституционного суда Турции Хашим Кылыч (слева) с президентом Р. Т. Эрдоганом. Фото: yeniyasamgazetesi.info

ПСР усвоила урок. Новый пакет из 26 поправок к конституции, получивший от Эрдогана гордое имя «Демократический прорыв», был вынесен на референдум и одобрен избирателями 12.09.2010 г. Главными в этом пакете стали изменения, касавшиеся судебной системы. Количество судей КС было увеличено с 11 до 17, что само по себе усложнило принятие решений о роспуске политических партий, поскольку необходимое квалифицированное большинство в 2/3 членов КС увеличилось в абсолютном выражении. Изменился и порядок формирования КС: добавленное количество судей назначалось президентом по его усмотрению и парламентом, что давало возможность увеличить количество судей КС, лояльных ПСР.

Срок службы судей КС был ограничен 12-ю годами без права переизбрания на новый срок. Показательным стало исключение из ст. 84 нормы о прекращении полномочий депутата парламента, чьи заявления и действия стали основанием роспуска его партии. Теперь даже после роспуска партии решением КС её депутаты не лишались своих мест в парламенте, а продолжали работать в качестве независимых. В сфере общей юрисдикции был ужесточён надзор министерства юстиции за деятельностью судей и прокуроров (ст. 144), количество членов Высшего совета судей и прокуроров (ВССП), отвечавшего за формирование состава судов, было увеличено с 7 до 21, отказ ВССП в назначении на должность отныне мог быть обжалован в суд (ст. 159).

Существенно сужена была подсудность военных трибуналов (ст. 145), дела о преступлениях, совершённых спикером парламента, начальником Генерального штаба армии и командующими родами войск, переданы в подведомственность КС (ст. 148), решения Высшего военного совета об увольнении из армии поставлены под судебный контроль (ст. 125). Из новаций в области защиты прав человека важнейшим представляется введение института омбудсмена (ст. 74) и предоставление гражданам права обращаться в КС с жалобами на нарушение их конституционных прав и свобод (ст. 148).

Карикатура, образно изображающая Р. Т. Эрдогана, вероломно отстраняющего военных от власти. Источник: Peter Schrank / The Economist

Конституционные поправки 2010 г. стали решающим ударом ПСР по политическим позициям армии и кемалистской юстиции: военные практически лишились своих властных рычагов, а правящая партия получила возможность эффективно преодолевать противодействие судебной системы и постепенно «обновлять» кадровый состав судебных институтов, вытесняя из них оппозиционно настроенных сторонников светского государства (неизвестно, сколько раз достопочтенный Х. Кылыч пожалел о своём историческом решении).

Однако апофеозом укрепления могущества ПСР и лично её лидера Р. Эрдогана стали конституционные поправки, одобренные на референдуме 16.04.2017 г., превратившие Турцию в сверхпрезидентскую республику и открывшие правящей партии путь к открытой исламизации страны. Масштаб этих изменений требует специального рассмотрения в рамках отдельной статьи.

Список литературы

  1. Овсепян Л. Реформы Совета национальной безопасности Турции в контексте демократических преобразований // Проблемы национальной стратегии. 2010. № 2 (3). С. 41–53.
  2. Саркисян С. Эволюция турецкой армии в контексте политических изменений в стране // «21-й ВЕК». 2012. № 5 (25). С. 53–80.
  3. Сотниченко А. А. Особенности модернизации в Турции. СПб. : Издательство Европейского университета в Санкт-Петербурге, 2009. 48 с.
  4. Türkiye Cumhuriyeti Anayasası [Электронный ресурс]: Türkiye Büyük Millet Meclisi : [сайт]. URL: https://www.tbmm.gov.tr/anayasa/anayasa_2017.pdf (дата обращения: 30.12.2018)

Текст статьи печатается по изданию: Курносенко Р. А. Конституционное развитие Турции в XXI веке // Конституция и общественный прогресс. Вторые Прокопьевские чтения : матер. междунар. науч.-практ. конф. Калининград, 6-8 декабря 2018 г. / отв. ред. М. С. Саликов, О. А. Заячковский [Электронный ресурс] : научное электронное издание. — Калининград : Изд-во БФУ им. И. Канта, 2019. ISBN 978-5-9971-0559-4. С. 176–184.

В начале статьи: карикатура на конституционную реформу Эрдогана. Источник: www.annahjaddimocrati.org

Оставьте комментарий