США: что кроется за требованиями конституционной реформы?

США: что кроется за требованиями конституционной реформы?

Great_Seal_of_the_United_States_(obverse).svgКонституционное право, как известно любому юристу и политологу, является, пожалуй, самой политизированной отраслью правовой системы любой страны. В первую очередь, это обусловлено тем, что именно его нормы определяют статус органов власти и систему взаимоотношений между ними. Именно поэтому конституционно-правовые нормы очень часто находятся в центре политических дискуссий, поскольку в любом демократическом государстве имеются силы, которые не считают существующий «конституционный дизайн» идеальным и настаивают на его изменении.

Особенно ярко подобные «конституционные конфликты» проявляются в ситуации жесткой конфронтации между различными политическими силами, в рамках которой оппозиция стремится добиться победы путем изменения конституционных норм, мешающих ей обрести власть. Одним из примеров подобного «конституционного конфликта» стали события, связанные с победой на президентских выборах в США в 2016 году Дональда Трампа, и его последующие действия, связанные с формированием состава Верховного суда.

Дональд Трамп и Хиллари Клинтон во время предвыборных дебатов в 2016 году. Фото: Rick Wilking / Reuters

Победа Д. Трампа стала настоящим шоком для американского политического истэблишмента, включающего демократов и умеренную часть республиканцев. Если говорить о демократах, то поражение их кандидата Хиллари Клинтон, наложилось на ситуацию, когда обе палаты Конгресса (Палата представителей и Сенат) оказались под контролем республиканцев. В результате, и законодательная, и исполнительная власть фактически оказалась в руках одной партии. В ответ на это руководство Демократической партии решило начать «тотальную войну» против нового президента, выступая против любой его инициативы и постоянно угрожая возможностью начала процедуры импичмента. Эта «война» достигла своего апогея осенью 2018 года, в момент утверждения кандидатуры нового члена Верховного суда США.

Следует помнить, что Верховный суд США по своей значимости в политической системе имеет мало аналогов в других странах мира. Идейно-политическая ориентация девяти его членов и принимаемые ими решения оказывают значительное влияние на политическое развитие США и вызывают активные дискуссии в обществе. И в этом смысле назначение судьи Верховного суда, осуществляемое по представлению президента США и с согласия Сената, в последние десятилетия стало вопросом, который сразу попадает в эпицентр политической борьбы.

До недавнего времени в Верховном суде сохранялось примерное равновесие между судьями, придерживающимися либеральных и консервативных взглядов. Сохранение этого паритета оказалось под вопросом после того как в феврале 2016 года в возрасте 79-ти лет умер один из членов Верховного суда, выдающийся юрист и убежденный консерватор Антонин Скалиа. Тогдашний президент США Барак Обама решил заполнить открывшуюся вакансию, предложив кандидатуру Меррика Гарленда, сторонника умеренно либеральных взглядов.

Президент США Барак Обама и первая леди Мишель Обама проходят мимо портрета умершего судьи Верховного суда Антонина Скалиа после того, как они выразили свое почтение его гробу в Большом зале Верховного суда. Вашингтон, 19 февраля 2016 года. Фото: Pablo Martinez Monsivais / AP Photo

В ответ на это, республиканцы, имевшие большинство в Сенате, категорически отказались даже обсуждать представленную кандидатуру, сославшись на то, что «не дело» уходящему президенту в конце срока своих полномочий выдвигать кандидатуру нового судьи Верховного суда, который своим голосованием на многие годы вперед может предопределить направление доктрины главного суда США. По мнению республиканцев, только новый президент, избранный на выборах в ноябре 2016 года, будет иметь моральное право выдвигать кандидата на столь важный пост [1].

Практически сразу после своего вступления в должность новый президент США Дональд Трамп объявил о выдвижении на вакантную должность в Верховном суде сторонника консервативных взглядов Нила Горсача, который и был утвержден Сенатом в апреле 2017 года. Утверждение Горсача несколько изменило существующий в суде «идейный баланс» в пользу консерваторов. Тем не менее, новый состав суда нельзя было назвать однозначно консервативным. Ситуация получила развитие летом 2018 года, когда накануне своего 82-летия подал в отставку судья Энтони Кеннеди, занимавший в Верховном суде «неустойчивую позицию», поддерживая по спорным вопросам то либералов, то консерваторов.

В этой ситуации у республиканцев появилась возможность впервые за долгие годы «развернуть» Верховный суд в консервативном направлении. В июле 2018 года президент Трамп, выполняя своё предвыборное обещание о назначении в Верховный суд судей, придерживающихся консервативных взглядов, предложил на утверждение Сенату кандидатуру Бретта Кавано. Демократы, понимавшие, что назначение Б. Кавано на долгие годы обеспечит контроль консерваторов над Верховным судом, развернули беспрецедентную пропагандистскую кампанию, основывавшуюся на крайне сомнительных обвинениях Б. Кавано в сексуальных домогательствах более чем 30-летней давности. Тем не менее, несмотря на эту «кампанию ненависти», Б. Кавано всё же был утвержден Сенатом в должности судьи, правда, большинством всего в 2 голоса (50 – 48) [2].

Протестная акция сторонников Демократической партии против утверждения Бретта Кавано судьёй Верховного суда США. Фото: www.tracieching.com

«Потеря», вероятно, на долгие годы Верховного cуда стала вторым после победы на выборах Д. Трампа шоком для либеральной части американского общества. И в новой реальности именно в недрах либерального сообщества стали разрабатываться планы конституционных реформ, направленных на предотвращение подобных поражений. На данный момент можно выделить четыре направления, по которым либералы планируют изменения действующего конституционного законодательства.

Первое из них связано с реформой процедуры формирования Сената США. Как известно, на данный момент каждый штат имеет в Сенате двух представителей, которые избираются на всеобщих выборах на территории штата (XVII поправка к Конституции США, действующая с 1913 года). При этом совершенно очевидно, что штаты неравны между собой по численности населения, причём разница в количестве жителей достигает нескольких десятков раз.

Также следует учитывать, что в последние годы избиратели многих небольших штатов устойчиво голосуют за республиканцев, что приводит к «сверхпредставленности» малых штатов в Сенате и к искажению воли реального большинства американцев. Так, например, Аарон Блейк в своей статье в The Washington Post указывает на то, что решение о назначении Б. Кавано было принято благодаря голосам сенаторов от штатов, в которых в совокупности проживает меньшинство населения США. Более того, эта «сверхпредставленность» малых штатов теоретически может привести к ситуации, когда практически любое решение Сената возможно будет принять голосами сенаторов, представляющих не более 17% населения страны [3].

Бретт Кавано во время слушаний в судебном комитете Сената США по утверждению его судьёй Верховного суда. 6 сентября 2018 года, Вашингтон, Капитолийский холм. Фото: Tom Williams / Getty Images

Исходя из этого, некоторые публицисты делают вывод о необходимости отказа от имеющегося сейчас равного представительства штатов в верхней палате и увеличения числа мест, занимаемых представителями наиболее населенных штатов. Однако, совершенно очевидно, что подобный «поход за справедливое представительство» окончится неудачей, поскольку он возможен только при изменении Конституции США, которая является одной из самых «жестких» в мире по порядку своего изменения. Кроме того, нет никаких оснований полагать, что небольшие штаты согласятся добровольно пойти на шаг, ведущий к уменьшению их политического влияния в Конгрессе.

Вторым направлением «конституционного наступления» либералов является обсуждение идеи перехода к прямому голосованию на президентских выборах. На данный момент глава государства в США избирается посредством системы косвенных выборов, в рамках которой избиратели первоначально голосуют за выборщиков, которые затем, объединившись в рамках коллегии выборщиков, избирают президента. При этом число членов коллегии выборщиков равно общему числу членов Конгресса (435 членов Палаты представителей и 100 сенаторов). Эта довольно архаичная процедура избрания президента, практически не менявшаяся с XVIII века, уже давно подвергается критике сразу по двум основаниям.

Во-первых, в рамках данной процедуры малые штаты опять получают чрезмерное представительство в сравнении с более населенными штатами, поскольку на каждый голос их представителя в коллегии выборщиков приходится существенно меньше голосов избирателей, чем у крупных штатов. Во-вторых, использование данной системы потенциально может привести к ситуации, когда избранным окажется кандидат, получивший в ходе выборов меньшинство голосов избирателей. И это не умозрительная конструкция, поскольку в 2000 году президентом США был избран республиканец Джордж Буш, который получил меньше голосов избирателей, чем кандидат от Демократической партии Альберт Гор.

Ситуация повторилась на выборах 2016 года, по результатам которых президентом стал Дональд Трамп, который получил почти на 3 млн. голосов избирателей меньше чем Хиллари Клинтон, но при этом именно он стал победителем благодаря голосам выборщиков от малых штатов. Тем не менее, ожидать в ближайшее время перехода к прямым выборам президента США вряд ли приходится, так как описанный выше порядок избрания закреплен в конституции, что делает его практически «неприкосновенным». Кроме того, очевидно, что небольшие штаты и в этом случае вряд ли поддержат принятие конституционной поправки, которая сделает фактически сведёт к нулю их влияние на исход президентских выборов.

Как можно видеть из сказанного, реформы системы формирования Сената и порядка избрания президента могут обсуждаться, но в силу существующих конституционных ограничений их реализация является делом весьма отдаленного будущего. Однако у представителей либеральной части политического спектра имеются и такие предложения, направленные против «республиканского господства», которые могут быть реализованы без изменения конституции.

Состав Верховного суда США по состоянию на 30 ноября 2018 года. Верхний ряд слева направо: судья Нил Горсач, судья Соня Сотомайор, судья Елена Каган и судья Бретт Кавано. Нижний ряд слева направо: судья Стивен Брайер, судья Кларенс Томас, глава Верховного суда Джон Гловер Робертс, судья Рут Бейдер Гинзбург и судья Сэмюэль Алито-младший. Фото: J. Scott Applewhite / AP Photo

Первым из таких предложений является идея об увеличении числа судей Верховного суда США. Начиная с 1869 года оно составляет 9 человек, однако так было не всегда. В истории США были периоды, когда суд состоял из 6, 7 и даже 10 судей. В самой конституции о количестве судей умалчивается. Существующая практика в этом вопросе исходит из того, что число судей Верховного суда определяется на основании закона, принятого простым большинством голосов членов Конгресса, что существенно упрощает процедуру его принятия.

Важно понимать, что для демократов увеличение количества судей Верховного суда никак не связано с повышением качества его работы. Эту меру они совершенно открыто рассматривают как ещё одно средство политической борьбы с республиканцами. Один из активных сторонников увеличения числа судей Мехди Хасан не просто предлагает увеличить число судей до 11 человек, но сделать это путем включения в их состав судей- женщин из числа представителей «цветного населения», имеющих левые взгляды. Более того, он призывает сделать требование об увеличении числа судей одним из основных пунктов «прогрессивной» предвыборной повестки на выборах 2020 года [4].

По сути дела, демократы сознательно стремятся превратить и так достаточно политизированный Верховный суд ещё одну палату Конгресса, где решения будут приниматься не на основе анализа правовых аргументов сторон, а в силу необходимости соблюдения «идеологической дисциплины». При этом сторонники увеличения числа судей совершенно не обращают внимание на исторические примеры, свидетельствующие о том, что подобные шаги довольно часто являются эффективным средством ограничения независимости судебной власти и укрепления авторитарных режимов.

В качестве примера, Дилан Мэттьюс в своей весьма убедительной статье указывает на то, что именно с помощью увеличения количества судей Верховного суда с 5 до 9 человек Карлос Менем в 1989 году в Аргентине смог добиться одобрения судом своей крайне спорной программы приватизации. В 2011 году правительство Виктора Орбана в Венгрии инициировало принятие закона, который повлек увеличение числа судей высшего органа судебной власти с 11 до 15 человек, что позволило ему получить уверенное большинство в суде. Совсем недавно Реджеп Тайип Эрдоган инициировал увеличение числа членов Конституционного суда Турции с 11 до 17 человек, что также позволило ему наполнить суд своими сторонниками. Наконец, в 2004 году сторонники Уго Чавеса в Венесуэле одобрили увеличение числа судей Верховного суда с 20 до 32 человек, после чего этот орган стал одобрять все решения чавистского правительства [5].

Однако все эти аргументы не воспринимаются сторонниками «судебной революции», полагающими, что, во-первых, приведённые примеры неприменимы к Соединённым Штатам в силу их уникальности и, во-вторых, они не должны приниматься во внимание, поскольку на данный момент речь идет о настоящей «битве с консерваторами», в которой возможное наступление негативных последствий не имеет принципиального значения.

Наконец, ещё одно предложение либералов связано с увеличением числа членов Палаты представителей. На данный момент нижняя палата состоит 435 человек. Первоначально в Конституции США была заложена норма представительства, согласно которой один депутат представлял 30 тыс. избирателей и каждый штат должен был быть представлен в Палате представителей хотя бы одним депутатом. Если бы это правило до сих пор действовало в первоначальном виде, то в Палате представителей должны были бы заседать почти 11 000 депутатов, что, очевидно, является утопией.

Именно поэтому Конгресс своими решениями на протяжении длительного времени увеличивал число мест в нижней палате. Это продолжалось до 1910 года, когда было установлено нынешнее число конгрессменов в количестве 435 человек (население США в тот момент составляло 92,2 млн. человек). В конце концов, именно такое количество членов Палаты представителей было закреплено законом 1929 года. С тех пор, однако, население США существенно выросло и на данный момент составляет более 320 млн. человек. В результате, на одного конгрессмена приходится не 30 тыс. избирателей, как планировали создатели конституции, а 747 184 человека [6].

По мнению многих авторов, подобная система народного представительства в нижней палате имеет три существенных недостатка. Во-первых, она фактически отрывает депутата от рядовых избирателей, делая невозможным их реальное взаимодействие друг с другом. Во-вторых, с течением времени наблюдается всё большая диспропорция между штатами со стремительно растущим населением и малонаселенными штатами, поскольку уже давно конгрессмен из Калифорнии избирается значительно большим числом избирателей, нежели конгрессмен из Вайоминга. В-третьих, ограничение числа конгрессменов на уровне 435 человек способствует сохранению чрезмерного представительства малых штатов в коллегии выборщиков на президентских выборах, благодаря тому, что число сенаторов от каждого штата остаётся одинаковым.

Исходя из этого, «реформаторыми» предлагается увеличить число членов Палаты представителей до 650 человек. В этом случае на одного конгрессмена будет приходиться примерно 500 тыс. избирателей. Такое предложение содержится, в частности, в статье профессора права Техасского университета Стива Владека [7]. Владек полагает, что указанное увеличение числа депутатских мест, которое может быть проведено путем принятия Конгрессом соответствующего закона, очевидно будет способствовать большей политической репрезентативности Палаты представителей.

Однако при этом Владек указывает, что данная реформа с неизбежностью будет способствовать увеличению количества мест в нижней палате, занимаемых демократами, а также занимаемых ими мест в избирательной коллегии на выборах президента. Аргументом в пользу этого является то, что в случае проведения подобной реформы дополнительные места получат такие штаты как Калифорния и Нью-Йорк, избиратели которых устойчиво поддерживают Демократическую партию. Таким образом, и в этом случае главной целью реформирования органа власти является не забота о большей эффективности его деятельности, а желание обеспечить политическое доминирование совершенно определенной политической силы.

Близким к этой идее является и предложение о расширении состава Сената за счет представителей от федерального округа Колумбия и Содружества Пуэрто-Рико, при условии предоставления им статуса штатов. Эта идея, в частности, была озвучена главным редактором издания The Washington Monthly Полом Гластрисом, который призвал Демократическую партию выступить за предоставление этим территориям статуса штатов хотя бы для того, чтобы обеспечить демократам 4 дополнительных места в Сенате [8]. Вызвано это тем, что в федеральном округе Колумбия, и в Пуэрто-Рико преобладает цветное население, склонное поддерживать Демократическую партию. В данном случае перед нами яркий пример того, что некоторые сторонники демократов в угоду интересам своей партии готовы даже изменить политико-территориальное устройство США.

Таким образом, победа на президентских выборах Дональда Трампа и последующее назначение судьей Верховного суда Бретта Кавано вызвали настоящий шквал предложений о реформировании политической системы США. Безусловно, признавая, что она нуждается в определенном реформировании, нельзя не обратить внимание, что практически все эти предложения носят ярко выраженный «партийный» характер и направлены на то, чтобы не допустить повторения «казуса Трампа».

И именно это вызывает обоснованную обеспокоенность. Демократы открыто признают, что предлагаемые институциональные изменения направлены на обеспечение долгосрочного политического доминирования их партии. При этом, как было сказано выше, некоторые из их предложений, такие как увеличение числа членов Верховного суда и Палаты представителей, вполне могут быть реализованы после победы демократов на промежуточных выборах 2018 года. Хватит ли демократам полученного простого большинства в Палате представителей для запуска конституционной реформы, вероятно, покажет уже ближайшее будущее.

  1. Shear M.Davis J., Harris G. Obama Chooses Merrick Garland for Supreme Court // The New York Times (www.nytimes.com), 
  2. Sampathkumar M. Brett Kavanaugh confirmed to Supreme Court amid widespread outcry over sexual assault allegations // Independent (www.independent.co.uk), 6 October 2018
  3. Blake A. Another big Democratic loss. And yet more complaints about a ‘rigged’ system. // The Washington Post (www.washingtonpost.com), October 8, 2018
  4. Hasan M. Pack the Supreme Court // The Intercept (theintercept.com), September 30, 2018
  5. Matthews D. Court-packing, Democrats’ nuclear option for the Supreme Court, explained // Vox (www.vox.com), 
  6. Matthews D. The case for massively expanding the US House of Representatives, in one chart // Vox (www.vox.com), Jun 4, 2018
  7. Vladeck S. Is democracy rigged? The debate over Senate representation ignores a much more plausible reform // NBC News (www.nbcnews.com), Oct. 16, 2018
  8. Manchester J. Journalist: Dems should push for Puerto Rico, DC statehood after 2020 // THE HILL (thehill.com), 07/30/2018

В начале статьи: Президент США Дональд Трамп. Фото с news-front.info

Оставьте комментарий